全域土地綜合整治作為破解農(nóng)村土地利用碎片化、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵抓手，其推進(jìn)中的突出問題本質(zhì)上是“制度供給不足—資源統(tǒng)籌乏力—多元主體協(xié)同缺位”的綜合反映。結(jié)合實(shí)踐痛點(diǎn)，可將核心問題歸納為以下三方面，且彼此交織形成“堵點(diǎn)閉環(huán)”：

一、“錢從哪里來”：資金籌措的“來源單一性”與“激勵(lì)缺失性”并存

全域土地綜合整治的“重投入、長(zhǎng)周期”屬性，與當(dāng)前資金保障體系的“碎片化、短視化”形成尖銳矛盾：

財(cái)政資金“散而不強(qiáng)”：涉農(nóng)資金雖多（如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)修復(fù)等），但條線下達(dá)、用途固化，難以統(tǒng)籌用于整治項(xiàng)目的“整體打包”（比如無法將耕地提質(zhì)與產(chǎn)業(yè)用地配套資金整合）；且地方財(cái)政緊張背景下，“配套資金”常因優(yōu)先級(jí)低而難以落實(shí)。指標(biāo)交易“收益不穩(wěn)”：項(xiàng)目資金平衡高度依賴建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)、新增耕地指標(biāo)交易，但指標(biāo)價(jià)格受市場(chǎng)波動(dòng)（如房地產(chǎn)下行導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)需求收縮）、地域限制（欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)無人問津）影響大，遠(yuǎn)不及預(yù)期收益；同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)（如閑置宅基地、廠房）流轉(zhuǎn)仍受產(chǎn)權(quán)界定模糊、交易市場(chǎng)不完善制約，無法轉(zhuǎn)化為有效資金補(bǔ)充。社會(huì)資本“不愿進(jìn)、不敢投”：雖有政策鼓勵(lì)，但整治項(xiàng)目從“土地整理—產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入—收益回報(bào)”需5-10年甚至更長(zhǎng)周期，且農(nóng)村土地抵押融資受限、稅收優(yōu)惠（如耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易增值稅減免）等激勵(lì)政策不明確，社會(huì)資本面臨“前期投入大、中期風(fēng)險(xiǎn)高、后期回報(bào)慢”的困境，僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如浙江、江蘇）有零星民企參與，難以復(fù)制推廣。

二、“政策如何協(xié)同”：制度銜接的“部門分割性”與“執(zhí)行沖突性”疊加

全域土地綜合整治的“全要素統(tǒng)籌”要求，與當(dāng)前條塊分割的政策體系、審批機(jī)制形成沖突：

政策目標(biāo)“打架”：比如自然資源部門要求“建設(shè)用地總量不增加”，但整治項(xiàng)目作為規(guī)劃實(shí)施抓手，往往需要通過局部增量（如預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地）激活全域資源；再如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門強(qiáng)調(diào)“耕地保護(hù)”，但整治中產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入可能需要調(diào)整耕地用途（如建設(shè)配套倉(cāng)儲(chǔ)），政策邊界模糊導(dǎo)致地方無所適從。審批流程“卡脖子”：項(xiàng)目涉及宅基地確權(quán)、集體建設(shè)用地入市、生態(tài)紅線調(diào)整、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃許可等多個(gè)環(huán)節(jié)，需自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改等多部門審批，但各部門“各自為政”——比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門慢審宅基地騰退，導(dǎo)致自然資源部門無法推進(jìn)土地整合，最終拖慢項(xiàng)目進(jìn)度（某中部省份項(xiàng)目因?qū)徟诱`，3年工期延長(zhǎng)至5年）。規(guī)劃“兩張皮”：現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃仍存在“重城市、輕農(nóng)村”傾向，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)配套等內(nèi)容細(xì)化不足；而整治項(xiàng)目需對(duì)農(nóng)村空間進(jìn)行“重構(gòu)式”優(yōu)化（如合并村莊、調(diào)整耕地布局），但因規(guī)劃未提前預(yù)留彈性，只能通過“邊干邊調(diào)”突破規(guī)劃限制，埋下合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、“平臺(tái)怎么搭建”：統(tǒng)籌機(jī)制的“領(lǐng)導(dǎo)依賴性”與“項(xiàng)目拼盤化”風(fēng)險(xiǎn)

全域土地綜合整治的“系統(tǒng)性”要求，與當(dāng)前“缺乏常態(tài)化統(tǒng)籌平臺(tái)”形成矛盾：

領(lǐng)導(dǎo)“掛帥”而非“統(tǒng)籌”：實(shí)踐中多依賴“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭”的臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組，但部分地方領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注“項(xiàng)目落地速度”而非“全域規(guī)劃質(zhì)量”，導(dǎo)致“為了趕進(jìn)度而拼盤”——將多個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、美麗鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)園區(qū)）簡(jiǎn)單打包，失去“全域優(yōu)化資源配置”的核心目標(biāo)。部門“各自為戰(zhàn)”而非“協(xié)同”：整治涉及的土地整理、產(chǎn)業(yè)招商、生態(tài)修復(fù)等子項(xiàng)目，分屬不同部門管理，立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)制不一致（比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的項(xiàng)目重“耕地?cái)?shù)量”，自然資源部門重“空間布局”），導(dǎo)致子項(xiàng)目間“不兼容”（如產(chǎn)業(yè)用地配套的耕地提質(zhì)未同步推進(jìn)）。長(zhǎng)效機(jī)制“缺失”而非“建立”：多數(shù)地方未設(shè)立專門的整治管理機(jī)構(gòu)（如“全域土地綜合整治服務(wù)中心”），項(xiàng)目完成后缺乏后續(xù)監(jiān)管（如產(chǎn)業(yè)引入后的土地利用績(jī)效評(píng)估），容易出現(xiàn)“整治一陣風(fēng)、后期亂糟糟”的現(xiàn)象（某南方縣整治后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)因招商失敗閑置，土地又回到碎片化狀態(tài)）。

問題的底層邏輯：“自上而下的任務(wù)驅(qū)動(dòng)”與“自下而上的需求適配”錯(cuò)位

本質(zhì)上，全域土地綜合整治是**“以空間重構(gòu)推動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型”**的改革，但當(dāng)前推進(jìn)中過度強(qiáng)調(diào)“完成上級(jí)指標(biāo)”（如整治面積、指標(biāo)交易額度），而忽視了地方的實(shí)際需求（如產(chǎn)業(yè)發(fā)展的真實(shí)用地訴求、農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益的保障需求）。比如部分地區(qū)為湊“建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)”，強(qiáng)行拆并村莊，引發(fā)農(nóng)民不滿；或?yàn)橐M(jìn)產(chǎn)業(yè)，忽視生態(tài)保護(hù)，違背整治初衷。

綜上，全域土地綜合整治的突破方向，需從“制度供給、機(jī)制創(chuàng)新、主體協(xié)同”三方面入手：一是建立專項(xiàng)財(cái)政資金與引導(dǎo)基金，完善社會(huì)資本激勵(lì)政策；二是打通部門政策壁壘，優(yōu)化審批流程與規(guī)劃銜接；三是搭建常態(tài)化統(tǒng)籌平臺(tái)，強(qiáng)化“需求導(dǎo)向”的項(xiàng)目策劃。唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)“全域整治、系統(tǒng)提升”的目標(biāo)。